Politike europskih gradova za priuštivo stanovanje (2)

Zbog raznolikosti sustava u državama članicama, ne postoji univerzalan pristup problemu. Stoga se preporuke moraju prilagoditi specifičnom kontekstu upravljanja određenim gradom, regijom ili državom te trebaju slijediti opće načelo supsidijarnosti. S obzirom na to da globalne prilike na sličan način utječu na gradove diljem EU, postalo je kritično surađivati i međusobno dijeliti načela politika i moguća rješenja za koja postoji veća vjerojatnost da će omogućiti pravedno, priuštivo i dostupno stambeno tržište za sve građane.

Preporuke u nastavku usredotočene na područja od velike važnosti za europske gradove koji su pod znatnim pritiskom za osigurnje pristupačnog stanovanja za njihovo stanovništvo. One pokrivaju različite razine vlasti za provedbu – EU, nacionalne, regionalne i lokalne − bilo da su izravno povezane sa stanovanjem ili s politikama EU-a koje utječu na stanovanje.

1. Zaštita ranjivih skupina

U posljednjih desetak godina, dramatično je porasla preopterećenost stambenim troškovima u cijeloj EU te zahvatila pojedince i obitelji srednjih prihoda. Budući da tu činjenicu Eurostatova definicija stope stambenog preopterećenja ne uzima u obzir, treba poduzeti posebne mjere (posebno za ranjive skupine s niskim prihodima ili bez prihoda) kako bi i oni mogli živjeti u stambenom prostoru adekvatne kvalitete uz siguranost boravka. Zbog toga se preporučuje revidiranje definicije preopterećenosti troškovima stanovanja na razini EU-a koja uzima u obzir realnost socio-ekonomske situacije građana. Pri izračunu stope preopterećenosti stambenim troškovima referentni prag ukupnih troškova stanovanja ne bi smio biti viši od 25% raspoloživog dohotka. Države članice trebale bi razviti relevantne nacionalne, regionalne i lokalne politike i strategije koje oblikuju uvjete za postizanje ovog cilja u skladu s načelom supsidijarnosti.

2. Antispekulativne mjere

Gradovi, građani i civilno društvo razvili su niz inicijativa i instrumenata kojima je cilj zaštita od negativnih spekulativnih tendencija na stambenom tržištu koje često pogađaju ranjive skupine. S rastom tržišta za iznajmljivanje apartmana za odmor u mnogim europskim gradovima posljednjih se godina pojavio novi poslovni model. Lokalne se vlasti bore s teškoćama zbog eksplozivnog rasta kratkoročnog iznajmljivanja stanova turistima.

Partnerstvo za priuštivo stanovanje negativan utjecaj ove pojave na gradove identificiralo je kao ključni izazov. Ukratko, glavni su problemi sljedeći:

• Opća uredba o zaštiti podataka i Direktiva o e-trgovini sputavaju gradove u nastojanju da platforme za iznajmljivanje prisile da s vlastima dijele konkretne podatke o najmu nekretnina.
• Platforme za iznajmljivanje ne mogu biti odgovorne za nekretnine izlistane na svojim web stranicama jer je oglašavanje besplatno za svakoga tko želi iznajmiti svoj stan, čime se teret komplicirane, opsežne i skupe provedbe propisa stavlja na gradove – za razliku od SAD-a, gdje su glavne platforme s gradovima poput San Francisca i New Orleansa potpisale sporazume o uklanjanju neprijavljenih nekretnina sa svojih mrežnih stranica.

3. Obnova i energetska učinkovitost

U kontekstu ispunjavanja klimatskih ciljeva potreba za obnovom postojećeg stambenog fonda Europi predstavlja veliki izazov. Energetska učinkovitost zgrada može značajno pridonijeti smanjenju emisije stakleničkih plinova i sprječavanju energetskog siromaštva, stoga stambeni sektor ima posebnu odgovornost za kombiniranje klimatskih ciljeva s ciljevima socijalne kohezije. Priuštivost je ovdje ključan čimbenik.

3.a. Sprječavanje deložacija uzrokovanih renovacijama uz participaciju stanovnika

U 21 europskoj državi troškovi renoviranja iznajmljenih stambenih objekata mogu se u potpunosti ili djelomično prenijeti na stanare. U tim slučajevima modernizacija i energetski učinkovita obnova stambenih objekata uzrokuje financijske poteškoće, posebno u slučajevima kada povećanje najamnine nije uravnoteženo s jednako tolikom uštedom energije (neutralnost bruto najamnine). Standardi energetski učinkovite obnove znatno se razlikuju, a nije uvijek moguće ostvariti energetsku učinkovitost potrebnu za postizanje neutralnosti bruto najamnine. Zbog toga je važno da najmoprimci imaju mogućnost da prema nekom participativnom modelu zajedno sa stambenim poduzećima/stanodavcima/udrugama vlasnika utječu na opseg i cijenu renovacije.

Renovacija ne bi trebala dovesti do golemog povećanja najamnine ili uzrokovati prekomjerno financijsko opterećenje do te mjere da je sigurnost stanovanja u podstanarstvu ugrožena time što su ukupni troškovi stanovanja nakon renovacije postali nepriuštivi. Renovacija bi trebala biti moguća samo ako se većina stanara složi s tim planom. Nakon energetski učinkovite modernizacije nekretnine, razlika u troškovima trebala bi u najgorem slučaju biti neutralna za stanare, što znači da bi povećanje najamnine bilo uravnoteženo uštedama na troškovima energije.

3.b. Poticanje integriranog pristupa obnovi na razini četvrti, uzimajući u obzir postojeću infrastrukturu i potencijal

Integriran pristup modernizaciji i energetski učinkovitoj obnovi četvrti može se usvojiti odmicanjem od ranijeg pristupa po kojem se obnavljala jedna po jedna zgrada. Mnogo je primjera holističkog pristupa na bazi četvrti predstavljenih u nagrađivanim projektima. Unatoč tim primjerima dobre prakse, velika većina projekata obnove jaka je s tehničke strane, no ima nedostataka u aspektima koji se odnose na poticanje sudjelovanja stanara, na njihovo osnaživanje, na poticanje angažmana zajednice te na socijalno i ekološki odgovornu stambenu politiku.

Partnerstvo za priuštivo stanovanje utvrdilo je brojne prednosti u situaciji kada su subvencije za stanovanje uvjetovane učinkovitim smanjenjem cijena/najamnina. Stoga Partnerstvo preporučuje da se javne subvencije  kombiniraju s odgovarajućim mjerama za sprječavanje kapitalizacije tih subvencija (poput regulacije najamnine, ograničenja visine najamnine, ograničenja cijena).

4. Suvlasništvo, suupravljanje i suprojektiranje u kontekstu stanovanja

Stambena tržišta često su vrlo disfunkcionalna, a ponuda ne zadovoljava potražnju, ne samo u kvantitativnom smislu, već i u odnosu na prostorne standarde, kvalitetu, dizajn, pristupačnost i sigurnost. Partnerstvo za priuštivo stanovanje smatra da se uključivanjem stanara i najmoprimaca u zajedničko projektiranje i zajedničko upravljanje mogu ostvariti financijske, uslužne, socijalne i društvene prednosti.

Participacija stanara i najmoprimaca odnosi se na sudjelovanje u procesima donošenja odluka i utjecanje na odluke o stambenoj politici, uvjetima stanovanja i stambenim (i s njima povezanim) uslugama. To je dvosmjeran proces koji uključuje razmjenu informacija i ideja te dijeljenje moći. Njegov je cilj poboljšanje standarda stambenih uvjeta i usluga. Pravo na participaciju proizlazi iz razumnog očekivanja stanara i najmoprimaca da stambene usluge i politike trebaju zadovoljiti njihove potrebe i preferencije koliko god je to moguće u okviru raspoloživih resursa. Učinkovita participacija dovodi do boljeg i agilnijeg upravljanja, poboljšava pružanje usluga stanovanja i stanarima osigurava vrijednost za novac. Najmoprimci su ključni dionici socijalnih i javnih stanodavaca te bi im stoga trebalo omogućiti da igraju značajnu ulogu pri odlučivanju kako se organizacijom upravlja.

Upravljanje socijalnim i javnim stambenim zbrinjavanjem treba odražavati potrebe, težnje i prioritete stanovnika. Od svih uključenih dionika stanari imaju najveći ulog − njihovi su domovi i njihove usluge u pitanju. Ovaj se model obično primjenjuje u zadružnom stanovanju, gdje su svi stanari suvlasnici ili svoje zgrade ili stambene zajednice u cjelini.

5. Prostorno planiranje

5.a. Uvjeti urbanističkog planiranja hipotekarni su, diskrecijski, lokalno dogovoreni sporazumi za infrastrukturne potrebe, a uključuju i priuštivo stanovanje. Na temelju dokaza o potrebi za priuštivim stambenim prostorom, lokalne vlasti drže da bi privatna stanogradnja trebala pridonijeti zadovoljavanju te potrebe ponudom priuštivog stambenog prostora. Broj priuštivih stambenih jedinica privatnog investitora dogovara se kao dio uvjeta za izdavanje građevinske dozvole. Općenito, ti su ugovori izraženi u naravi (zemljište), ali mogu biti i u obliku preračunatog iznosa u gotovini za graditelja priuštivih stambenih jedinica. Partnerstvo za priuštivo stanovanje uvidjelo je da za neke gradove uvjeti urbanističkog planiranja koji zahtijevaju ili potiču određivanje kvote priuštivih stambenih jedinica u novim projektima stambene gradnje mogu biti dobar način da se ispuni cilj priuštivog stanovanja.

5.b. Gradovi na različite načine nastoje iskoristiti povećanje vrijednosti zemljišta za financiranje nove infrastrukture tako da neko javno tijelo kupi zemljište po cijeni koju je imalo prije faze izgradnje, tj. u fazi predaje zahtjeva za građevinsku dozvolu. Modeli za to su na primjer:

• Namjena parcela za građevinsko zemljište na ograničeno vrijeme – ako se na određenom zemljištu ništa ne izgradi u određenom vremenskom razdoblju, namjena ističe (princip ”ili iskoristi ili izgubi“). Grad ima pravo prvokupa ako stambene jedinice na dotičnom zemljištu nisu izgrađene u određenom roku.
• Identificiranje i oporezivanje praznih zemljišta/posjeda kako bi se vlasnike potaknulo da ih stave u uporabu.
• Strategija iskorištavanja povećanja vrijednosti zemljišta kako bi se iz komercijalne gradnje povratilo cijelo ili dio povećanja vrijednosti imovine do kojeg je došlo zbog ulaganja u javnu infrastrukturu (na primjer, u obliku nameta).
• Sporazumi o urbanističkom razvoju koji dopuštaju sudjelovanje privatnih vlasnika zemljišta u izgradnji infrastrukture.
• Kategorija subvencioniranih stanova u zakonima o prostornom uređenju, prema kojima se mogu graditi samo zgrade koje ispunjavaju određene zahtjeve programa stambenih subvencija (npr. energetska učinkovitost, ograničenja površine).
• U nekim su slučajevima gradovi postavili kvote za socijalne/javne stanove od minimalno 30% da bi se na teritoriju grada izbjegla društvena segregacija.

Sve te instrumente nije moguće jednako koristiti na svim urbanim područjima, u svim regijama ili zemljama, ali oni u nekim slučajevima mogu pomoći pri razvoju stambene politike usmjerene na društvenu raznolikost i sprječavanje segregacije, kao što mogu igrati važnu ulogu u osiguravanju građevinskog zemljišta za priuštivo stanovanje u drugima.

6. Namjena zemljišta i zemljište za gradnju i razvoj

Rast cijena kuća može se povezati s problemima nedostatka zemljišta za stanovanje i nefleksibilnosti procedura i propisa o prostornom uređenju u smislu poticanja broja stambenih jedinica priuštivog stanovanja. Osnovni pokazatelj problema s ponudom jest to kako se ponuda prilagođava, tj. elastičnost ponude. Partnerstvo za priuštivo stanovanje mišljenja je da je kvalitetnije upravljanje tržištem zemljišta nužno za povećanje broja jedinica socijalnog i priuštvog stanovanja. Međutim, problemi ograničene količine zemljišta također se mogu ublažiti mjerama politike namjene zemljišta kojima je cilj potaknuti privatni sektor za gradnju stambenih jedinica priuštivog stanovanja.

Različite mogućnosti koje gradovima mogu biti korisne za ubrzavanje razvoja programa priuštivog stanovanja su:

• uspostaviti (federalne/komunalne) subjekte s ograničenom dobiti te fondove za razvoj zemljišta ili stambenu gradnju koji imaju financijska i pravna sredstva za izgradnju zemljišnih rezervi i osiguravanje zemljišta za izgradnju jedinica priuštivog stanovanja,
• nacionalni, regionalni ili gradski zemljišni fond mogao bi kupiti i urediti prazna i napuštena zemljišta i tako poduprijeti razvoju novih većih zajednica,
• modeli zakupa gradskog zemljišta kao alternativa prodaji,
• zajednički zemljišni fondovi dokazali su da pomažu pri osiguravanju građevinskog zemljišta za priuštivo stanovanje.

7. Stabilizacija i ograničavanje najamnina

7.a. Budući da se uvjeti i tradicije država članica toliko razlikuju, teško je dati konkretne preporuke o tome kako da se regulaciju i ograničavanje najamnina osmisli i primijeni te kako da im se odrede prioriteti.

Trebalo bi stoga nacionalna, regionalna i lokalna pravila poštovati u skladu s načelom supsidijarnosti. Iz perspektive gradova, pokazalo se korisnim imati nacionalne stambene strategije koje bi im mogle pomoći da se nose s različitim izazovima. Općenito je važno da opseg i pravila propisa budu jasni i lako razumljivi. Treba primijeniti lokalna pravila te ona moraju biti prikladna za lokalne uvjete.

7.b. Neophodan, ali često zanemaren preduvjet za kreiranje priuštivog i pristupačnog stambenog sustava za sve građane jest mogućnost usporedbe i time uravnoteženja cijena najma, kako iz perspektive potrošača, tako i iz perspektive vlasti zaduženih za pružanje stambenih jedinica priuštivog stanovanja. Stoga Partnerstvo za priuštivo stanovanje kao koristan alat preporučuje uspostavu lokalnih usporedivih sustava najamnina.

7.c. Da bi se najamnine zadržalo na priuštivoj razini, koriste se različiti sustavi koji uspoređuju vrijednost bilo kojeg stana prema čimbenicima kao što su veličina, standard, ponuđene usluge, lokacija i stanje stana, koji utječu na visinu najamnine.

Svaka zemlja treba pravila i intervencije koje potiču jeftinu gradnju kvalitetnih stanova i suzbijaju spekulaciju. To je dobro i za razvoj odgovorne stambene politike na razini grada. Takva bi strategija trebala biti usmjerena na ograničavanje iznimaka za mjere stabilizacije tržišta (bez uzimanja u obzir tržišne vrijednosti, bez iznimaka za renovaciju), trebala bi jamčiti pravednost. Pravni lijekovi moraju biti dostupni (provedba zakona, sudovi za sporove vezane za najam, usluge posredovanja i kazne za nepridržavanje propisa).

8. Sigurnost najma i gradnja novih priuštivih stanova

Ponuda priuštivih stanova u gradovima može biti glavni pokretač gospodarskog rasta, ali i ključna poluga za ostvarivanje veće održivosti. Dobri primjeri toga kombiniraju lokalno, nacionalno i EU financiranje (uključujući zajmove EIB-a) gradnje novih priuštivih stanova s ugovorima o najmu na neodređeno vrijeme, regulaciju najamnine, gradske/javne/neprofitne stambene programe s javnim i održivim privatnim ulaganjima i revolving financijske instrumente.

8.a. EIB-ov pristup pružanju potpore socijalnom i priuštivom stambenom sektoru jest to da financira isključivo stanove za iznajmljivanje.

Kada se osiguravaju javna sredstva za financiranje stanova za iznajmljivanje, mjere za urbanu obnovu i energetsku učinkovitost, sigurnost posjeda i priuštivost trebale bi biti obvezujući uvjeti. Subvencije i javni krediti trebali bi ići ruku pod ruku s obvezujućim zakonodavstvom i propisima koji reguliraju i ograničavaju najamnine, sprječavajući tako kapitalizaciju subvencija.

8.b. Prava potrošača na stambenom tržištu, bilo da su najmoprimci ili vlasnici domova u bivšim državnim privatiziranim stanovima u Srednjoj i Istočnoj Europi, dakle na neutralnoj bazi, moraju biti u središtu dobre stambene politike budući da su ovom sistemu oni slaba karika u lancu. Kako bi se osigurala ta prava, Partnerstvo za priuštivo stanovanje preporučuje uvođenje jednostavnog rješavanja pravnih sporova (na primjer, putem sudova za sporove vezane za najam). Kolektivno pregovaranje o visini najamnina može postići ravnotežu privatnog tržišta, a trebali bi postojati i pravni putevi kojima bi potrošači mogli ostvariti svoja prava provedbom zakona te kaznama u slučaju nepoštivanja propisa.

Poveznica na akcijski plan Partnerstva za priuštivo stanovanje.

Tekst je pripremljen u okviru aktivnosti koje Udruga gradova provodi kao kontakt točke za programe Europske urbane inicijative i URBACT-a. 

Prijevod: I. Mandekić